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Las dificultades en la implementación de la Reforma Tributaria

Las dificultades en la implementación de la Reforma Tributaria
Más de un año ha pasado desde que se aprobó la Reforma Tributaria en el Congreso Nacional. Dentro de todo ese tiempo, diversos sectores han alzado la voz para pedir una cirugía mayor a la normativa impositiva, dadas las dificultades que han observado en su implementación. En ese escenario, La Moneda se alista para enviar al Parlamento una ley que propondrá un conjunto acotado de ajustes técnicos que permitirán facilitar la aplicación de ella.
Desde el Ministerio de Hacienda han sido enfáticos en señalar que esta legislación no representará una “reforma a la reforma”, sino que se trata de un cambio técnico, al que se suman algunas precisiones. En consecuencia, la propuesta gubernamental no cambiará aspectos sustanciales de la ley impositiva, sino que buscará “simplificar” la interacción entre los sistemas de integración parcial y de renta atribuida voluntaria, además de cambios específicos en temas como la tributación de los bienes raíces y las normas generales antielusión. En base a ello, Gonzalo Polanco, director del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad de Chile, y Claudio Bustos, abogado socio de Bustos y Cía. Abogados Tributarios, analizan –respecto a esta materia– los errores de la reforma aprobada y otras modificaciones que se podrían implementar.
 
LOS ERRORES DE LOS CAMBIOS APROBADOS
Para Polanco, el principal error que se cometió con la Reforma Tributaria fue haber discutido y aprobado el cambio más importante al régimen tributario de los últimos 30 años en tan solo 5 meses. Donde Los actores del mercado recién conocieron el proyecto una vez que se ingresó al Congreso y, desde ese momento, la tramitación fue demasiado rápida y no dejó lugar para que los especialistas, los empresarios, los académicos y, en general, los interesados, lo analizaran y expusieran su punto de vista. "El proyecto pasó casi sin discusión al Senado y dicha instancia hizo un gran esfuerzo por mejorarlo, pero también apremiados por el tiempo". Según el, hay varios elementos que se explican por el apuro con el que se tramitó la reforma: uno es conocido, ya que se ha hablado mucho de ello, y es la coexistencia de dos regímenes generales, como son renta atribuida e integración parcial. La existencia de estos regímenes hace más compleja la operación del sistema, ya que en un mismo grupo pueden haber empresas que estén en diferentes regímenes, que se tratan de manera distinta, ya sea porque el número de registros se multiplicó o porque dentro de una misma empresa pueden haber accionistas o socios a quienes les convenga un régimen de renta atribuida y a otros de integración parcial y, por lo tanto, el sistema puede generar tensiones adicionales dentro de una empresa.
 
Otro aspecto que destaca es lo que sucede con el IVA. A partir del año 2016 la venta de inmuebles realizada por una inmobiliaria estará afecta a él, a diferencia de lo que ocurre en la actualidad. Existen excepciones como, por ejemplo, si el proyecto obtuvo permisos municipales de edificación antes del 1 de enero de 2016; en ese caso, aunque la venta se haga durante el 2016, esta venta no estará gravada con IVA. Resulta lógico que si la empresa obtuvo el permiso de edificación antes de esa fecha, puede comenzar a vender en verde durante el 2016 para entregar en el transcurso del mismo año. Supongamos que se llega a un acuerdo en enero del 2016 y las partes promesan el contrato de compraventa, esa promesa estará afecta a IVA, aunque el contrato de compraventa definitivo no lo esté. Es un problema que se suscita porque no se incorporó una norma de transitoriedad, según indica. También hay otros elementos que pueden mencionarse, como dificultades interpretativas en la norma general antielusión; las diferencias que existen en el sistema semintegrado entre los contribuyentes que están domiciliados o residentes en países que tienen tratados para evitar la doble tributación y aquellos contribuyentes domiciliados o residentes en países que no tienen esos convenios, etc. "Algunos son problemas técnicos; otros son aspectos que podrían revisarse porque podrían estar afectando negativamente las decisiones de los agentes económicos”.
 
Por otro lado, para Bustos las mayores falencias que adoleció la Reforma Tributaria estuvieron dadas por la eliminación de la integración total entre el impuesto que pagan las empresas y el que corresponde pagar a los dueños, la coexistencia de los dos regímenes de impuesto a la renta para las empresas y la poca precisión de la norma antielusiva de carácter general. “La reducción de la integración entre el impuesto que paga la empresa y el que pagan los dueños, permitirá a estos últimos utilizar como crédito solo el 65% de la tributación asumida por la compañía, lo cual, junto con incrementar desproporcionadamente la carga tributaria global final, a un máximo de un 44,45%, introduce una discriminación entre los accionistas residentes en países que mantienen tratado de doble tributación con Chile, en comparación con aquellos que residen en países que no cumplen esa condición". En efecto, indica que los accionistas residentes en países que mantienen tratado de doble tributación con Chile, conservarán el derecho a deducir como crédito el 100% del impuesto pagado por la empresa, con lo cual su tributación total máxima ascenderá a un 35%, mientras que los residentes en otros países, sin tratado, tendrán el límite de 65% en el uso del referido crédito. "Los anuncios sobre cambios a la reforma no se han pronunciado en específico respecto a esta desigualdad o discriminación implícita que afecta al inversionista de un país sin tratado con Chile. Este punto no es menor, pues seguramente el inversionista de un país sin tratado con Chile, evaluará alternativas, antes de decidir invertir en nuestro país”.
 
Asimismo, menciona que la coexistencia del régimen parcialmente integrado con el de renta atribuida es inviable, debido a las complejidades prácticas a las que daría origen, especialmente en estructuras holding en cascada, en las que algunas empresas podrían acogerse a un régimen y otras optar por el régimen alternativo. Por ello, subraya que se debe eliminar el régimen de renta atribuida, el cual, por su propia naturaleza, no puede ser el de aplicación general, puesto que obliga a los dueños de empresas a tributar sobre una utilidad que no han percibido necesariamente. En suma, para Bustos, se debe apreciar la idea del Ejecutivo de que el régimen de renta atribuida solo sea aplicable en empresas con dueños personas naturales, de esta forma, se evita la complejidad que significaría dicho régimen en estructuras holding en cascada.
 
Del mismo modo, recalca que la norma antielusiva general no está clara en su sentido y alcance, porque los conceptos de “abuso” y “simulación” son particularmente difíciles de definir y materializar en nuestro Derecho. “Soy partidario de que se elimine dicha norma y que se agreguen mecanismos de control o normas antielusivas específicas respecto a cada materia, lo cual evitaría la incertidumbre. Cree que si la norma no se suprime, debiera al menos redefinirse con mayor precisión lo que se entenderá como una elusión sancionable. Además, la norma antielusiva no puede tener efecto retroactivo respecto a operaciones iniciadas o concluidas antes de su entrada en vigencia, por lo cual se debe precisar su texto con el fin de que esta materia no dé lugar a interpretaciones. Al respecto, le parece favorable la iniciativa de cambio a la reforma sugerido por la autoridad, en el sentido que la norma antielusiva no sea aplicada con efecto retroactivo, cuando los elementos esenciales para determinar los efectos tributarios se encuentren fijados antes de la entrada en vigencia de la norma. Sin embargo, cree que esto no es suficiente para disipar la incertidumbre que en el futuro tendrán los dueños de una empresa cuando, con legítima razón de negocio, quieran efectuar una reorganización empresarial.
 
LAS MODIFICACIONES AL PROYECTO
Polanco señala que “afortunadamente” el Gobierno ha escuchado lo que han señalado los expertos que han conversado con el Ministerio de Hacienda, quienes, a su vez, se han mostrado dispuestos a escuchar opiniones sin restringir a un tema específico, lo que para él “es muy positivo”. De este modo, para el académico, los cambios deberían estar orientados a resolver dificultades interpretativas respecto de la norma general antielusión, específicamente en cuanto al procedimiento o los problemas del IVA; otros, en cambio, deberían orientarse a un análisis de conveniencia, es decir, no tanto a si es que la norma quedó técnicamente bien redactada o no, sino que repensar las bondades de algunas modificaciones.
 
 
Según Polanco, el incentivo para eliminar el FUT, resulta aplicable a muy pocos contribuyentes, porque el 32% se calcula sobre una base incrementada; en los incentivos al ahorro; en ciertos desequilibrios que existen desde su punto de vista entre las nuevas atribuciones del SII y los derechos y necesarias certidumbres para los contribuyentes. Otro ejemplo que nos entrega: el artículo 59 del Código Tributario fue modificado el año 2010 para establecer un plazo máximo para que el SII pudiera efectuar una revisión al contribuyente. La fijación de este plazo de 9 meses es importante, ya que el contribuyente sabe que si es objeto de una fiscalización por parte del SII estará un tiempo acotado en este proceso y, una vez terminado, se podrá abocar a su negocio. "La Reforma Tributaria estableció que este plazo de 9 meses no es fatal, lo que quiere decir en la práctica que a pesar de haber transcurrido 9 meses, el SII va a poder seguir fiscalizando en este mismo proceso. Por lo tanto, la modificación que se hizo el año 2010 quedó borrada en la práctica 5 años después. No tiene sentido. Si se cree que el plazo de 9 meses para fiscalizar es muy breve, pues entonces discutamos y acordemos qué plazo es razonable, pero acotemos la duración de las revisiones del SII”.
 
Mientras que para Bustos es urgente corregir el sistema de tributación a las empresas, solucionando los problemas a que dan lugar a la dualidad de regímenes tributarios y corrigiendo la inequidad que causa el régimen parcialmente integrado. “Para ello, se debe derechamente eliminar el régimen de renta atribuida. Por otra parte, debería mantenerse la integración 100% entre el impuesto que paga la empresa y el que deben pagar los dueños, con lo cual no solo se solucionaría la discriminación que actualmente contiene la norma entre residentes en países con y sin tratado para evitar la doble tributación... 
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